Chapitre introductif

La Constitution de la Ve République !

Section 1 : Genèse : De la IVe à la Ve République

L’incapacité de la IVe République à régler le problème colonial ainsi que l’éclairement de la représentation politique, rendant impossible la formation de majorité stables ont conduit à sa chute. Elle va donner naissance à une nouvelle République, qui rompt avec le passé, mais dont le fondateur, dans la rédaction de la Charte fondamentale, a dû nouer des compromis.


§1. La transition politique

Elle s’opère à la faveur des évènements d’Algérie, l’insurrection du 13 mai 1958, qui permettent le retour du général de Gaulle.

            La guerre d’Algérie déclenchée le 1er novembre 1954, et entamée depuis plusieurs années, divise l’opinion entre les partisans du statu quo et ceux d’une évolution vers un statu d’autonomie ou d’indépendance. Sur place, ce conflit scelle l’alliance entre une partie de l’armée, traumatisée par ses échecs coloniaux, et les Français installés en Algérie, qui refusent l’idée d’une négociation avec le Front de libération nationale (FLN) algérien. La politique française tergiverse tandis que l’opinion internationale la condamne. Le 17 septembre 1957, l’ONU met à nouveau l’Algérie à l’ordre du jour de sa XIIème session ; l’Assemblée générale réaffirme le 11 décembre 1957 la nécessité pour tous les Etats (ce qui est un message clair adressé à la France) de faire respecter le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Le ministre des affaires étrangères, Christian Pineau, vient ainsi devant la commission politique de l’ONU pour rappeler qu’il s’agit pour la France d’une affaire intérieure. « La France ne reconnait pas la compétence de l’ONU » mais « accepte d’informer totalement la juridiction internationale ». C. Pineau est particulièrement défensif et veut « répondre aux campagnes de dénigrement systématique dont la France à fait l’objet depuis plusieurs années, non seulement de la part de représentants des Algériens, mais aussi de la part de délégués de certains Etats dont nous pourrions contester le droit qu’ils ont à donner des leçons à la France ». 

            En 1958, la crise gouvernementale va durer cette fois un mois et René Coty se tourne successivement vers la droite puis le centre mais sans succès. Entre-temps, l’activisme gagne à Alger avec des personnages comme Lagaillarde ou Martel prêts à agir sur la foule. L’ambiance générale est d’ailleurs aux complots. Une minorité de Pieds-noirs entend en effet par tous les moyens maintenir l’Algérie française, quitte à épouser parfois une idéologie d’extrême droite, notamment dans sa dimension raciste et anti-arabe. Mais ce groupe exprime aussi l’angoisse d’une population qui craint d’être abandonnée par la métropole et souhaite un pouvoir fort à Paris. Elle n’attend qu’un signe de l’armée. Celle-ci, coupée de la métropole depuis la Libération, est largement persuadée que la défaite de la France en 1940 comme en Indochine en 1954 est due aux politiciens. En outre, elle s’est vue déléguer au fil des ans de plus en plus de pouvoirs au point qu’on a pu parler de l’Algérie comme une « province militaire » (Raoul Girardet). Enfin, des gaullistes s’emploient à préparer les esprits au retour du général de Gaulle.

            Le 26 avril 1958, une manifestation en faveur de la formation d’un gouvernement de salut public, interdite par Robert Lacoste, a été tolérée par l’armée. Surtout, alors que Pierre Pflimlin, MRP, mais acquis à une politique libérale, est finalement appelé en consultation par le président Coty, les quatre officiers généraux d’Algérie font part au chef d’état-major des armées de leur « trouble ». Or, le 13 mai 1958, jour du débat d’investiture du gouvernement général est pris par la foule. Un « Comité de salut public » est crée et présidé par le Général Massu. L’Assemblée, en réaction, investit néanmoins le gouvernement le soir même par 274 voix (SFIO, UDSR, MRP, radicaux et un quart d’indépendants) contre 129 voix et 137 abstentions. Il y a désormais deux pouvoirs, l’un à Paris, l’autre en Algérie.

            Le général Salan, commandant en chef en Algérie, est nommé par Pflimlin délégué général du gouvernement avec les pleins pouvoirs, tandis que les socialistes entrent au gouvernement, au nom de ma défense républicaine. Au forum d’Alger, Salan lance le 15 mai un « vive de Gaulle ! », qui lui est soufflé par un activiste gaulliste, Léon Delbecque. De Gaulle, le même jour, se dit « prêt à assumer les pouvoirs de la République », sans pour autant cautionner à aucun moment l’insurrection. Le 19, il déclare dans une conférence de presse « Croit-on qu’à soixante-dix-sept ans, je vais commencer une carrière de dictateur ? ». Pinay se rallie. Guy Mollet hanté par l’éventualité d’une dictature militaire ou celle d’un Front populaire dominé par les communistes pense que de Gaulle peut permettre d’éviter ces deux écueils. Mais il doit convaincre son parti. Le 24 mai, la Corse se rallie à Alger. A Paris, les administrations ne répondent plus. Le temps presse et des militaires ont préparé un coup d’Etat, l’opération « résurrection ».

            Démarches, visites, conciliabules : de Gaulle rencontre secrètement Pflimlin dans la nuit du 26 eu 27 mai 1958 et l’entretien est peu concluant. Pourtant, le matin du 27 mai, de Gaulle fait savoir dans un communiqué qu’il a « entamé le processus régulier nécessaire à l’établissement d’un gouvernement républicain ». Le gouvernement Pflimlin démissionne dans la nuit sans que les manifestations de gauche contre Alger et « la prise de pouvoir » par le général de Gaulle mobilisent beaucoup : au premier rang de celles-ci, Mendès-France et Mitterrand. Les présidents des deux chambres, André Le Troquer, à l’Assemblée nationale, et Gaston Monnerville, au Conseil de la République, rencontre de Gaulle, le 28 mai à 22h, sur la procédure d’investiture. Le 29 mai, dans un message au Parlement, Coty annonce qu’il va faire appel « au plus illustre des Français » et menace implicitement de démissionner s’il n’est pas investi. Coty voit de Gaulle en secret le 29 mai au soir. Et le 31 mai le futur président du Conseil reçoit à l’hôtel La Pérouse tous les chefs de parti, sauf les communistes, pour leur exposer son programme. Le même jour, la SFIO adopte le principe de la liberté de vote.

            De Gaulle est investi conformément aux règles constitutionnelles le 1er juin 1958 par 329 voix contre 224 : ce sera le dernier gouvernement de la IVème République. La totalité du PCF, la moitié de la SFIO, et la plupart des députés mendésistes ont voté contre. Le gouvernement comprend seize membres et quatre ministres d’Etat représentant les partis : Guy Mollet (SFIO), Pierre Pflimlin (MRP), Felix Houphouët-Boigny (UDSR-RDA) et Louis Jacquinot (indépendant), mais aussi, fait presque inédit sous la IVème République, quatre hauts fonctionnaires : Maurice Couve de Murville (Affaires étrangères) ; Emile Pelletier (Intérieur) ; Pierre Guillaumat (Armées) ; Bernard Cornut-Gentille (Outre-mer).

§ 2. La transition juridique : les trois lois du 3 juin 1958

 

Le 3 juin 1958, le gouvernement obtient les pleins pouvoirs qui vont se matérialiser par trois lois distinctes.

  • La première (L. n°58-520 relative aux pleins pouvoirs) l’autorise à prendre pendant six mois, par ordonnances, « les dispositions nécessaires au redressement de la Nation » ;

  • La deuxième (L. 58-521 portant reconduction de lois antérieures), proroge pour la même durée, au profit du gouvernement, les pouvoirs spéciaux accordés aux gouvernements antérieurs en Algérie ;

  • La troisième (JO 4 juin 1958, p. 5326), d’ordre constitutionnel, lui donne mandat « d’élaborer puis de proposer au pays par la voix du référendum les changements indispensables » s’agissant de la réforme des institutions. Cette loi constitutionnelle est adoptée, par dérogation transitoire à la procédure de révision définie à l’article 90 de la Constitution du 27 octobre 1946. Le principe de la révision de cet article avait fait l’objet dès 1955 de résolutions concordantes des deux chambres. Ainsi, par dérogation aux règles établies en 1946, une nouvelle procédure exceptionnelle de révision de la Constitution est instituée, le gouvernement ayant désormais en charge la rédaction du projet. Mais la loi du 3 juin 1958 conserve au profit du titulaire de la souveraineté, le peuple, le pouvoir d’approuver ou de rejeter en dernier ressort (comme en 1946) ce projet et ne délègue donc pas au gouvernement, comme en 1940, le pouvoir constituant. Elle lui transfère seulement le pouvoir de préparer un projet.

 

§ 3. Les fondements de la nouvelle Constitution

 

Ils reposent sur la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 dont l’élaboration souligne la pensée gaullienne et les influences à la fois de la Résistance et du courant de réforme des années trente.

Les principes posés par la loi constitutionnelle du 3 juin 1958

L’article unique de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 comporte des conditions de fond en prescrivant à la future Constitution le respect de cinq principes fondamentaux :

  • Seul le suffrage universel est la source du pouvoir. C’est du suffrage universel ou des instances élues par lui que dérivent le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif ;

  • Le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif doivent être effectivement séparés de façon que le gouvernement et le parlement assument chacun pour sa part et sous sa responsabilité la plénitude de leurs attributions ;

  • Le Gouvernement doit être responsable devant le Parlement ;

  • L’autorité judiciaire doit demeurer indépendante pour être à même d’assurer le respect des libertés essentielles telles qu’elles sont définies par le préambule de la Constitution de 1946 et par la Déclaration des droits de l’homme à laquelle il se réfère ;

  • La Constitution doit permettre d’organiser les rapports de la République avec les peuples qui lui sont associés.

Il fixe également des conditions de forme en prévoyant, pour établir le projet de Constitution, que le Gouvernement recueille l’avis d’un comité consultatif ou siègent notamment des membres du Parlement désignés par les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République. Le nombre des membres du comité consultatif désignés par chacune des commissions est au moins égal au tiers du nombre des membres de ces commissions ; le nombre total des membres du comité consultatif désignés par les commissions est égal aux deux tiers des membres du comité. Le projet de loi constitutionnelle arrêté en Conseil des ministres, après consultation du Conseil d’Etat qui rend un avis relatif à l’avant-projet, est soumis au référendum.  La loi constitutionnelle portant révision de la Constitution est promulguée par le président de la République dans les huit jours de son adoption.

 

L’élaboration de la Constitution de 1958

Alors que le gouvernement est investi le 1er juin, la première réunion de travail autour du garde des Sceaux, Michel Debré, assisté de membres du Conseil d’Etat et de représentants des ministres d’Etat, a lieu le 13 juin. Le comité consultatif est saisi de l’avant-projet le 29 juillet et doit transmettre ses observations dans un délai de 15 jours. Puis, le texte soumis au Conseil d’Etat le 27 août est approuvé officiellement le 3 septembre 1958 en Conseil des ministres et soumis à référendum le 28 septembre. La Constitution sera promulguée le 4 octobre 1958. Cette promptitude s’explique par le caractère gouvernemental de l’élaboration, mais aussi par sa discrétion. Seul le rapport du comité consultatif sera rendu public.

La méthode de travail est bien tracée. Pour r2diger un premier texte, Michel Debré s’entoure d’un groupe d’experts composé de membres du Conseil d’Etat et des représentants des ministres d’Etat. Puis, le texte est soumis à un comité restreint présidé par le général de Gaulle, son directeur de cabinet, Georges Pompidou, les quatre ministres d’Etat, le secrétaire général du gouvernement Roger Belin, et en tant que le besoin, le vice-président du Conseil d’Etat, René Cassin. Le texte fait donc l’aller et retour entre ces deux instances, nonobstant les contacts informels. La mouture finale sera mise au point dans la nuit du 17 au 18 août 1958 par Michel Debré et trois autres hauts fonctionnaires.

            Quant à la phase consultative, le comité est constitué de deux groupes de travail, l’un consacré à la métropole, l’autre à l’outre-mer. C’est sur ce dernier point que le comité consultatif constitutionnel parviendra à influencer le texte final, s’agissant notamment de la création de la Communauté française. Cette invention par analogie avec le Commonwealth permet en fait de trancher le conflit fédération-confédération par une formule souple et vague (qui laisse en particulier en suspens le problème algérien). Enfin, l’apport du Conseil d’Etat relève de la technique juridique.

 

Les origines intellectuelles de la Constitution

Les travaux préparatoires aujourd’hui rendus publics confirment différentes inspirations de la Constitution, les unes lointaines, les autres directement liées à la pensée du général de Gaulle, pour les grandes orientations, et à Michel Debré et les ministres d’Etat pour le « parlementarisme rationalisé ».

  • Les origines lointaines

Ce sont celles du courant de réforme de l’Etat à l’esprit réformateur d’une partie de la Résistance. Elles trouvent en 1958 un large aboutissement.

  • Les idées constitutionnelles du général de Gaulle.

Le général de Gaulle, s’il a plus réagi que rédigé, a veillé à façonner la clef de voûte présidentielle, s’attachant en outre à ce que soit mise en œuvre une véritable « séparation des pouvoirs » - essentiellement organique – entre le parlement et le gouvernement, c’est-à-dire pour lui, entre les partis et l’Etat. Les idées constitutionnelles du général de Gaulle, exprimées lors des discours de Bayeux, le 16 juin 1946, et d’Epinal, le 29 septembre 1946, ont d’abord été façonnées par l’expérience.

  • Un compromis nécessaire

Le général de Gaulle a dû nouer des compromis avec les tenants d’un parlementarisme rénové issu de la IVe République comme Guy Mollet, Pierre Pflimlin et Paul Reynaud afin de ne pas briser l’élan de réforme constitutionnelle. Ce « compromis » se lit aussi dans les premières versions de certains articles (v. ss 27, 38, 39). Et une fois adoptée, la Constitution sera moins conforme à la lettre qu’à l’esprit initial que le fondateur de la Ve République voulait lui donner. Dès lors, le texte constitutionnel représente une véritable transaction, visible dans sa rédaction même, opérée avec la classe politique issue du régime défunt – mais peut-être aussi avec les idées de Michel Debré plaidant pour un régime parlementaire authentique -, dont l’ambiguïté sera levée dès janvier 1959.

  • L’apport de Michel Debré et des ministres d’Etat

Michel Debré s’est attaché à mettre en œuvre les mécanismes du « parlementarisme rationalisé » (organisation du travail des assemblées sur direction gouvernementale, distinction de la loi et du règlement, etc.) avec le large concours des ministres d’Etat : Guy Mollet et Pierre Pflimlin, anciens présidents du Conseil. Ceux-ci ont apporté leur expérience et contribué en particulier à peaufiner techniquement les mécanismes propres à conforter la stabilité gouvernementale (renversement de la charge de la preuve s’agissant de la motion de censure, Const., art. 49 al. 2 ; adoption implicite d’un projet de loi sur engagement de la responsabilité du gouvernement sauf censure, le fameux article 49 alinéa 3°).

 

Section 2 : Les caractères initiaux du Régime

 

Le projet de Constitution de la Ve République soumis à référendum, le 28 septembre 1958, est approuvé en métropole (hors colonies) par 17 668 790 de « oui » contre 4 624 511 de « non », soit par 66,41% des électeurs inscrits et par 79,25% des suffrages. En comparaison le 13 octobre 1946, le projet de Constitution de la IVe République avait été approuvé par 9 297 470 de « oui » contre 8 165 459 de « non », soit 35,33% des électeurs inscrits et par 53,24% des suffrages exprimés.

La Constitution est précédée d’un court préambule se référant aux droits de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale auxquels « le peuple français proclame solennellement son attachement […]. Tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789 et confirmés et complétés par le préambule de la Constitution de 1946 ». Le titre 1er, en son article 3 proclame que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par la voie de ses représentants et celle du référendum ». La redécouverte de ce procédé souligne la volonté de dépasser le régime représentatif. Enfin, la République demeure indivisible, laïque, démocratique et, du fait du préambule de 1946, sociale.

Marquée par la conception gaullienne de la séparation des pouvoirs – qui, dans la loi constitutionnelle du 3 juin 1958, fait de l’Exécutif un pouvoir au même rang que le législatif -, la Constitution est largement structurée selon ce principe, pris dans une assise juridique au pouvoir présidentiel en le dotant de compétences propres, mais aussi une assise politique en élargissant la base de sa légitimité démocratique. Le gouvernement, s’il est responsable devant le Parlement, procède du chef de l’Etat. De même, la délimitation des compétences entre le domaine de la loi (Const, art. 34) et celui du règlement (Const., art. 37) découle de l’idée de séparation. Et l’institution d’un contrôle de conformité des lois et des règlements des assemblées à la Constitution avec la création du Conseil constitutionnel est destinée à faire respecter ce partage tout en s’assurant que le parlement ne s’émancipe pas du cadre constitutionnel. Enfin, de l’idée de séparation des pouvoirs découle l’incompatibilité du mandat parlementaire et des fonctions ministérielles. Ce principe, contraire à la tradition parlementaire, a pour but de mettre un terme aux allers et retours entre Parlement et Gouvernement, les parlementaires se livrant à une course aux portefeuilles, favorisant ainsi l’instabilité ministérielle.

 

Le pouvoir exécutif tire d’abord sa force de la Constitution  

Dans un régime parlementaire classique, l’exécutif, incarné par le gouvernement, tire sa force des partis politiques, de leur discipline et du soutien qu’ils apportent au parlement. Faute de système de partis à l’anglaise, structurés et stables, enracinés dans la société et donc en l’absence potentielle de « majorité », l’intention du général de Gaulle et de Michel Debré a été d’abord de fonder, par la Constitution, un véritable pouvoir exécutif scindé en deux branches. Certes, l’évolution politique a consacré le phénomène majoritaire. Il n’en reste pas moins que les dispositions constitutionnelles propres au parlementarisme rationalisé sont en mesure de pallier son absence, de contraindre les partis à soutenir le gouvernement, et laissant au chef de l’Etat un champ de compétences qui semblent, en 1958, irréductibles.

La clef de voûte du régime : le chef de l’Etat

La Constitution du 4 octobre 1958 élargit sensiblement la composition du collège électoral, par rapport aux IIIe et IVe Républiques, fidèle en cela au discours de Bayeux.

            Au cours de l’élaboration de la Constitution, les ministres d’Etat limitent certes extension, voulant laisser aux membres du parlement une influence prépondérante. En fait, le général de Gaulle ne l’accepte pas et la Constitution fixe la composition de ce collège : les membres du parlement, les conseillers généraux, les membres des assemblées des territoires d’outre-mer, les maires des communes de moins de 1000 habitants, soit au total, plus de 81 764 grands électeurs (Const., art. 6).

Si le mode d’élection du président de la Ve République marque une rupture par rapport à la tradition républicaine antérieure, son statut y reste conforme. Il maintient la durée du mandat présidentiel à sept ans et le principe classique en régime parlementaire de l’irresponsabilité politique du chef de l’Etat. « Du parlement, composé de deux chambres et exerçant le pouvoir législatif, il va de soi que le pouvoir exécutif ne saurait procéder […]. C’est donc du chef de l’Etat, placé au-dessus des partis […] que doit procéder le pouvoir exécutif ». Ainsi s’exprimait à Bayeux, le 16 juin 1946, le général de Gaulle (v. ss 95). Et cette conception de la séparation des pouvoirs s’exprime clairement dans la Constitution de 1958, singulièrement au travers des compétences du président de République. Elle lui confère afin « d’assurer par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat » (Const., art. 5) un certain nombre de pouvoirs « propres » : la nomination du premier ministre (Const., art. 8 al 1er), la soumission au référendum d’un projet de loi (Const, art, 11), la dissolution de l’Assemblée nationale (Const, art, 12), les pleins pouvoirs (Const, art, 16), la communication par voie de message avec les deux assemblées du parlement (Const, art, 18), la nomination de trois membres du Conseil constitutionnel dont son président (Const, art. 56) et sa saisine (Const, art, 54 et 61). Ces pouvoirs, énumérés à l’article 19 de la Constitution et dispensés de contreseing, représentent une rupture considérable avec les Républiques antérieures sous lesquelles les ministres devaient endosser par leur signature, la responsabilité de tous les actes du chef de l’Etat. 

. En dehors des attributions conférées au chef de l’Etat par l’article 19, tous les actes présidentiels doivent être soumis au contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, des ministres responsables.

            Tout particulièrement, en permettant au chef de l’Etat de saisir le peuple par le droit de dissolution ou de le consulter par référendum, la Constitution confère au président de la République un rôle décisif dans la vie démocratique, son élection au suffrage universel direct venant le confirmer plus tard.

Un gouvernement qui gouverne

Composé de ministres et d’un premier ministre qui dirige son action (Const., art. 21), le gouvernement « détermine et conduit la politique de la nation ». Le premier ministre dispose de l’Administration et de la force armée. Surtout, le premier ministre occupe un rôle central, dans les relations entre le gouvernement et le parlement, pour orienter le travail parlementaire.

Le parlementarisme rationalisé

Il consiste en une détermination constitutionnelle du régime des sessions, dans la soumission du règlement des assemblées au contrôle du Conseil constitutionnel, la fixation de l’ordre du jour et l’organisation des débats par le gouvernement, la réduction du nombre des commissions, la délimitation du domaine de la définition de procédures contraignantes d’engagement de la responsabilité gouvernementale. On en évoquera les principaux traits :

  1.  La responsabilité du Gouvernement devant le parlement. Le régime reste ainsi formellement parlementaire (Const. Art. 20). Mais le gouvernement procède du chef de l’Etat qui ne peut cependant, en droit, le révoquer (Const. Art 8). La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement devant le parlement (Const. Art. 49 et 50) renvoie à trois cas de figure. Dans le premier cas, le premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l’Assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou une déclaration de politique générale. Seule est requise, au profit du gouvernement, la majorité relative des suffrages exprimés (Const., art. 49 al. 1). La seconde procédure (Const., art. 49, al. 2) transfère l’initiative aux députés. Lorsque le parlement est en session, 1/10e au moins des députés peut déposer une motion de censure. Et si elle est adoptée, le Premier ministre doit, remettre la démission du gouvernement (Const., art. 49 al. 3), où le premier ministre peut engager la responsabilité gouvernementale sur le vote d’un texte, mais à défaut de motion de censure votée dans les 24 heures, la confiance est présumée acquise au gouvernement et le texte est considéré comme adopté. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure, qui ne peut être adoptée qu’à la majorité absolue des députés.

 

  1.  Le statut des assemblées parlementaires et la maîtrise de la procédure législative. Auparavant souveraine, l’Assemblée nationale a fait l’objet, dans la Constitution, d’un véritable « déclassement », souligné par sa délégation au titre IV de celle-ci. Limitée dans l’exercice du pouvoir législatif, elle est encadrée par les techniques du parlementarisme rationalisé et n’a pas pleinement recouvré une compétence législative étendue. Grâce à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, crée pour surveiller, le parlementarisme rationalisé a été amoindri ! Mais elle n’exerce cette compétence législative, à l’image de la plupart des Parlements européens, qu’en tant que « comité législatif du gouvernement ». Quant au contrôle de l’exécutif, qui se mesurait avant 1958 à l’aune de l’instabilité ministérielle, il se manifeste principalement en dehors des procédures restrictives de la mise en jeu de la responsabilité de celui-ci. Un seul gouvernement, le premier gouvernement Pompidou, formé le 14 avril 1962 et succédant à celui de Michel Debré, sera censuré sous la Ve République, le 5 octobre 1962.

 

Un bicamérisme inégalitaire

La Constitution établit un bicamérisme inégalitaire. Dans l’exercice du pouvoir législatif, cette inégalité s’exprime à travers la faculté donnée au gouvernement de demander à l’Assemblée nationale, sauf en matière constitutionnelle, de statuer en dernier ressort. Cependant, tant que le gouvernement n’en décide pas autrement, le bicamérisme est égalitaire dans l’exercice du pouvoir législatif (Const., art. 45). En matière financière, l’inégalité se traduit par l’organisation imposée au gouvernement de déposer en premier lieu les projets de la loi finances (PLF) et financement de la sécurité sociale (PLFSS) sur le bureau de l’Assemblée nationale, et par la procédure d’examen de ces projets qui accorde à la première chambre plus le temps pour se prononcer qu’à la seconde. Enfin, s’agissant du contrôle politique du gouvernement, la primauté de l’Assemblée nationale s’affirme à travers le monopole qui lui est conféré (Const. Art. 49) pour sanctionner la responsabilité politique de celui-ci. Sur un point essentiel, l’autorité du Sénat l’emporte sur celle de l’Assemblée nationale : son président est appelé en cas de vacance de l’Elysée, à assurer l’intérim du président de la République. Et sans être supérieur à l’Assemblée nationale, le Sénat dispose d’un droit de veto en matière constitutionnelle (Const., art. 46, al. 4).

La fin de la souveraineté de la loi

Expression de la volonté générale, la loi était perçue, sous les IIIe et la IVe Républiques, comme l’expression par excellence de la souveraineté de la Nation. De cette suprématie découlaient l’impossibilité d’en fixer les limites et l’interdiction d’en organiser le contrôle. La souveraineté de la loi, corollaire de la souveraineté du Parlement, semblait constituer un dogme intangible.

                Auparavant, la loi se définissait seulement formellement comme l’acte voté par le Parlement. La révolution juridique opérée par la Constitution de 1958 a bouleversé – au moins dans un premier temps – la notion de la loi, qui se reconnaît désormais matériellement à son domaine d’intervention, en circonscrit le cadre sans pour autant lui faire perdre sa définition formelle. La Constitution différencie « les règles » que la loi détermine (Const, Art 34).

                Surtout, le parlement tient en 1958 sa compétence de la Constitution. Il ne dispose, par conséquent, que d’une compétence d’attribution. Le texte de la Constitution et des lois organiques s’impose aux chambres, et singulièrement à leur règlement intérieur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Initialement pensé comme le surveillant du Parlement en 1958, celui-ci s’set largement émancipé du rôle que lui avait assigné le fondateur de la Ve République.

La réhabilitation du référendum

« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum », la Constitution de 1958 (Const, art. 3, al, 1) réhabilite clairement cette procédure, qui peut prendre la forme d’un référendum constituant (Const, art, 89, al, 2), pour laquelle le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations et en proclame les résultats (Const, art, 60). C’est l’esprit du nouveau régime d’instituer une participation directe du peuple à l’exercice de la souveraineté.

Section 3. L'évolution du régime : Vers la "présidentialisation"


Bénéficiant d'un contexte économique et social très favorable à sa naissance et dès l'origine d'une forte adhésion populaire à travers son fondateur, le nouveau régime est en rupture avec la IVe République mais les dispositions constitutionnelles sont suffisamment "souples" pour faciliter son adaptation. Et, contrairement, à la plupart des régimes politiques français, la Ve République s'inscrit dans la durée. Ainsi, les analyses consistant à la considérer comme une parenthèse qui devait se refermer avec le départ du général de Gaulle ou même avec la fin de la guerre d'Algérie ont été démenties. La Ve République naît donc sous les meilleurs auspices. Puis l'élection du président de la République au suffrage universel direct introduite en 1962, l'alternance politique de 1981 et les trois périodes de cohabitation (1986-1988 ; 1993-1995 ; 1997-2002) achèveront de l'enraciner dans le temps. De nouveaux équilibres ont été recherchés, issus en particulier de la révision constitutionnelle de 2008. Ils n'ont cependant pas mis fin au débat relatif à la nature du régime. Un projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, présenté en Conseil des ministres le 9 mai 2018, après avis du Conseil d'Etat (CE, avis, 3 mai 2018), prévoit la remise en cause des équilibres institutionnels antérieurs et traduit une philosophie antiparlementaire.

§1. Les facteurs de l'enracinement de la prééminence présidentielle

La notion de "présidentialisation" n'a rien de juridique si ce n'est parfois la tentation hasardeuse d'en faire un concept explicatif. Elle traduit simplement l'idée de l'affirmation de la primauté du président de la République élu au suffrage universel direct, et la lecture extensive des fonctions qui lui sont dévolues. Mais elle n'est possible que du fait de l'existence d'une majorité parlementaire.

La lecture gaullienne de la Constitution :

"Le général de Gaulle a convoqué lier à 16 heures, M. Michel Debré, garde des Sceaux, et s'est entretenu avec lui de l'ensemble des affaires du pays. Au terme de l'entretien, le général de Gaulle a chargé M. Michel Debré de lui faire des propositions au sujet de la composition éventuelle du gouvernement. A 17 h 30, M. Michel Debré a été de nouveau reçu à l'Elysée. Il a soumis à l'approbation du général de Gaulle ses conceptions en ce qui concerne la politique générale et le nom des personnalités qui deviendraient, le cas échéant, ses collaborateurs. Le président de la République a nommé Premier ministre M. Michel Debré. Sur la proposition du Premier ministre, il a nommé les membres du gouvernement ..."

(Communiqué de la présidence du 9 janvier 1959 lors de la nomination du premier gouvernement formé par Michel Debré)

Dès l'origine, c'est la lecture gaullienne des textes qui commande leur interprétation. ainsi, le général de Gaulle refuse en 1960 de convoquer le Parlement en session extraordinaire, demande pourtant formulée par la majorité des membres composant l'Assemblée nationale - le chef de l'Etat arguant à la fois des dispositions constitutionnelles prévoyant que "les sessions extraordinaires sont ouvertes et closes par décret du président de la République" (Const., art. 30), et celles prescrivant que "tout mandat impératif est nul" (Const;, art. 27 al. 1). El l'espèce, les parlementaires demandaient une session extraordinaire sur un ordre du jour relatif au monde agricole en réponse aux pressions des organisations paysannes. Le chef de l'Etat apparaît donc déjà comme seul interprète autorisé de la Constitution.

La guerre d'Algérie et le renforcement de la suprématie présidentielle

C'est la crise algérienne qui va permettre au général de Gaulle de fonder la suprématie présidentielle en l'enracinant par la légitimité populaire. En 1960, la signature des ordonnances aux quelles le gouvernement Debré (Const., art. 38) pour "maintenir l'ordre en Algérie" ; puis en 1961, le recours aux pouvoirs exceptionnels du Chef de l'Etat (Const., art. 16) face à la rébellion des gééraux d'Algérie, renforcent l'autorité présidentielle. Surtout, trois référendums sont organisés de 1960 à 1962 (Const., art. 11). Ils permettent tout à la fois de régler le conflit algérien et d'asseoir la légitimité présidentielle en faisant approuver par le peuple l'élection du chef de l'Etat au suffrage universel direct à laquelle il songeait depuis longtemps, même si l'attentat du Petit Clamart du 22 août 1962, orchestré par L'organisation de l'armée secrète (OAS) et dirigé par le lieutenant-colonel Bastien-Thiry, en a été le prétexte.

La révision constitutionnelle adoptée en 1962 : la "conclusion logique du système"

Depuis quand le général de Gaulle pensait-il à faire élire le président de la République directement par les citoyens , Se pose là la question cruciale sur laquelle bien des auteurs se sont interrogés sans parvenir à la trancher. pourtant, il suffit de lire le général de Gaulle lui-même, qui affirme dans le tome III des Mémoires de guerre, écrit en 1957-1958 et publié en 1959 : "Suivant moi, il est nécessaire que l'Etat ait une tête, c'est à dire un chef en qui la nation puisse voir, au-dessus des fluctuations, l'homme en charge de l'essentiel et le garant de ses destinées. Il faut aussi que l'exécutif, destiné à ne servir que la seule communauté, ne procède pas du Parlement qui réunit la délégation des intérêts particuliers. Ces conditions impliquent qu'il soit désigné par le peuple". Il y pensait donc au moins avant 1959 mais sans imaginer que l'exercice du pouvoir présidentiel devrait être conditionné par une majorité parlementaire. D'ailleurs, Léon Blum, commentant le discours de Bayeux dans le journal Le Populaire le 21 juin 1946, écrivait : "Le discours de Bayeux se déduit tout entier du principe de la séparation des pouvoirs, c'est à dire du partage de la souveraineté entre un exécutif et un législatif également délégataires du peuple bien qu'à des titres différents, Dans ce système, le président de la République sera le chef effectif du gouvernement et de l'administration, le président du Conseil se trouvant, par contre, réduit au rôle d'un fondé de pouvoir, d'un homme de confiance, d'un porte-parole vis à vis du Parlement. J'ajoute que, pour que le chef de l'exécutif ainsi conçu, l'élargissement du collège électoral ne saurait suffire. Toute souveraineté émanant nécessairement du peuple, il faudrait descendre jusqu'à la source de la souveraineté, c'est à dire remettre l'élection du chef de l'exécutif au suffrage universel. Là est la conclusion logique du système". 

Dans son discours du 20 septembre 1962, il explique pourquoi cette réforme était envisageable en 1958, outre le fait que la "citoyenneté à part entière" accordée en Afrique et en Algérie aux populations aurait eu pour effet de rendre minoritaire la population de la métropole, sans compter avec l'existence d'un puissant parti communiste. Mais la raison principale est ailleurs : "Permettez moi de dire qu'en reprenant la tête de l'Etat en 1958, je pensais que pour moi-même et à cet égard, les évènements de l'histoire avaient déjà fait le nécessaire. Je n'ai donc pas attaché alors une importance particulière aux modalités qui allaient entourer ma désignation, puisque celles-ci étaient d'avance prononcées par la force des choses. D'autre part, tenant compte de susceptibilités politiques dont certaines étaient respectables, j'ai préféré à ce moment-là qu'il n'y eut pas à mon sujet une sorte de plébiscite formel. Bref j'ai consenti à ce que le texte initial de la Constitution soumît l'élection du Président à un collège relativement restreint d'environ quatre-vingt mille élus. Mais si ce mode de scrutin non plus qu'aucun autre ne pouvait fixer les responsabilités à l'égard de la France, ni exprimer à lui seul la confiance que veulent bien me faire les Français ; il n'en serait pas de même pour ceux qui, n'ayant pas reçu les évènements à la même marque nationale, viendront après moi, tour à tour, prendre le poste que j'occupe. Quand sera terminé mon septennat, ou si la mort ou la malade l'interrompait avant le terme, le président de la République sera dorénavant élu au suffrage universel" (Allocution du général de Gaulle du 20 septembre 1962). En clair, investi par l'histoire, il veut que ses successeurs, ne pouvant avoir de légitimité historique, puissent avoir une légitimité démocratique.