De la Révision de la Constitution (Const., art. 89)

Article 89 de la Constitution : "L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement. le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées au 3e alinéa de l'article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. Toutefois, le projet de révision n'est pas présenté au référendum lorsque le président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n'est approuvé que s'il réunit la majorité des 3/5e des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l'Assemblée nationale. Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire. La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision.".

Au vu du droit des procédures de révision de la Constitution de 1958, la Ve République appartient à la catégorie des constitutions "rigides" : elle prévoit une procédure spéciale de révision à l'article 89, exorbitante de la procédure législative de droit commun. Si le général de Gaulle a utilisé, de façon contestée, la voie de l'article 11 pour mener à bien une révision constitutionnelle, seul l'article 89, en droit, fixe les termes de la procédure à suivre et limite son domaine d'application. Cette limitation pose, en creux, la question de la supra-constitutionnalité : certaines normes du texte fondamental sont-elles intangibles ? 

Section 1 : La voie normale de l'article 89

Les circonstances de la révision

A la lumière de l'expérience de la Seconde Guerre mondiale, la Constitution de 1946 interdisait toute révision en cas d'occupation totale ou partielle du territoire métropolitain (Const. 1946, titre XI, art. 94), disposition reprise dans sa lettre dans la Constitution de 1958 (et élargie à l'ensemble du territoire national dont l'outre-mer). En outre, il ne peut être procédé à une révision pendant l'intérim du président de la République (Const., art. 7).

Le Conseil constitutionnel (Cons. const., DC, 2 septembre 1992, Maastricht) a ajouté qu'il ne peut y avoir de révision de la Constitution lorsque le président de la République fait usage de l'article 16 de la Constitution alors l'intégrité du territoire est menacée, et plus largement lorsque "le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu", ce qui est conforme aux travaux préparatoires.

L'objet de la révision : Les limites matérielles au pouvoir de révision

S'agissant de l'objet des révisions, la loi constitutionnelle du 14 août 1884 disposait que la "forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision", voulant ainsi s'opposer à toute tentative de restauration monarchique comme on l'affirmait déjà à l'instauration de la deuxième République en 1848, l'idée a été reprise sous la IIIe République avec l'article 2 de la loi constitutionnelle du 14 août 1884 qui comportait, non seulement la disposition figurant présentement à l'article 89 mais aussi une autre disposition frappant d'inéligibilité à la présidence de la République les membres des familles ayant régné sur la France. L'examen des débats montre qu'il s'agissait d'empêcher tout rétablissement ultérieur de la Monarchie sans que le constituant ait cherché à définir les valeurs de la République. La Constitution du 27 octobre 1946 est restée fidèle à cet héritage" (Const. 1946, art. 95). Cette disposition reprise ainsi en 1946 est maintenue dans la Constitution du 4 octobre 1958 (Const. 1958, art. 89. al. 4). Quelle est la valeur contraignante de cette limitation ? En vertu d'une doctrine constate et ancienne, on peut considérer qu'il convient de procéder en deux temps. Il suffit de changer ou d'abroger l'article interdisant la révision puis de procéder à la révision voulue : le pouvoir constituant institué est ainsi libéré de la contrainte que représentait cette limitation. Cette double révision permet en outre "de ménager un temps de réflexion supplémentaire au pouvoir constituant", permettant, ce faisant, d'écarter l'idée d'un détournement de procédure. Le pouvoir constituant originaire ne peut en effet totalement lier le pouvoir constituant dérivé et donc se lier lui même.

Ainsi, pour les principes explicites, c'est à dire contenus dans la Constitution et auxquels elle interdit formellement de porter atteinte, la question se pose donc différemment selon leur nature et leur contenu. Faut-il néanmoins, comme le pensait une partie de la doctrine,"considérer que la forme républicaine du gouvernement" est intangible comme une série de principes fondamentaux "implicites" déduits de ceux consacrés par le Préambule de 1946 ? 

Une controverse atténuée

Notons au préalable que l'assemblée générale du Conseil d'Etat, le 1er octobre 1962, émet un avis défavorable, estimant que l'existence des dispositions de l'article 89 de la Constitution, prévoyant l'accord préalable des deux assemblées parlementaires avant tout référendum sur une révision constitutionnelle, "exclut nécessairement" la possibilité de recourir aux dispositions de l'article 11 de la Constitution, prévoyant un référendum sur un projet de loi ordinaire, ne nécessitant pas l'accord préalable des deux chambres du Parlement. Il réitéra cette position dans son arrêt du 30 octobre 1998 dans un obiter dictum : "il ressort de ces dispositions que seuls les référendums par lesquels le peuple français exerce sa souveraineté soit en matière constitutionnelle comme le prévoit l'article 89 sont soumis au contrôle du Conseil constitutionnel" (CE, association., 30 octobre 1998, Sarran, Levacher).


L'incompétence du Conseil constitutionnel post référendum


Le Conseil constitutionnel, saisi en 1962, se déclara incompétent, refusant de contrôler la constitutionnalité des lois adoptées par référendum. Sa compétence étant strictement délimitée par la Constitution, le Conseil, "organe régulateur des pouvoirs publics", ne saurait contrôler les lois constituant l'expression directe de la souveraineté nationale (Cons. const., 6 novembre 1962, Loi relative à l'élection du président de la République au suffrage universel direct)


La fin du monopole d'interprétation du chef de l'Etat


Jusqu'en 2000, aucune autorité constitutionnelle n'était en mesure de juger de la constitutionnalité de cette procédure, ce qui a sans doute accentué la polémique, à l'époque, autour de son usage. Le chef de l'Etat n'est plus aujourd'hui maître, sur ce point, de l'interprétation de l'article 5 (Cons. const., n° 2000-21, 25 juillet 2000, Hauchemaille) 

Les propositions de réforme et la question du RIP

La loi constitutionnelle du 4 août 1995  modifie sur deux points l'article 11. d'une part, elle élargit son champ d'application aux réformes relatives "à la politique économique et sociale de la nation et aux services publics qui y concourent". D'autre part, le gouvernement - pour les projets de révision -, avant que le chef de l'Etat n'ait pris sa décision, doit faire une déclaration devant chaque chambre suivie d'un débat (sans vote). Cette révision écarte donc les libertés publiques en même temps qu'elle vise un domaine très large - et flou - concerné par les principes et règles de valeur constitutionnelle qui pourraient ainsi être remis en cause. la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a élargie le champ de l'article 11 aux questions environnementales et institué un référendum d'initiative conjointe, mais le débat autour du périmètre législatif demeure, ce qui exclut toute consultation sur "une question de société".

Un détournement de procédure impossible : le verrou "Hauchemaille"

Il semble improbable qu'en cas d'échec du projet de révision, en réalité quasiment abandonné, par la voie de l'article 89, qui n'envisage le référendum qu'après le vote des deux assemblées, soit choisie celle de l'article 11. Un tel détournement de procédure constituerait une sorte de coup d'Etat constitutionnel.

En réalité, l'idée fugace était, en cas d'échec, de "couper en deux" la réforme et de faire passer la partie législative mais aussi organique par la voie de l'article 11. On peut certes discuter la question de savoir si l'on peut, comme le général de Gaulle l'a fait à raison, réviser la Constitution par cette voie sur une question claire : l'élection du président au suffrage universel direct en 1962, qui n'affectait en aucune manière les droits et libertés fondamentaux. Or, la Constitution de 1958 a prévu une procédure d'adoption spécifique pour la révision de la Constitution (Const., art. 89) mais aussi pour les lois organiques qui en découle, des conditions d'examen et de vote particulières, un droit de veto du Sénat pour ce qui le concerne et du contrôle de constitutionnalité obligatoire (Const., art. 46). Certes, sur le papier, l'idée de contourner celui-ci par la voir de l'article 11, au motif que le Conseil constitutionnel ne contrôle pas en l'état de sa jurisprudence ancienne les lois référendaires est audacieuse. Mais, d'une part, c'est oublier que ledit Conseil n'a jamais été confronté à un tel détournement de procédure contra legem. D'autre part, la mise en oeuvre de l'article 11 nécessite heureusement depuis 1995 un débat parlementaire préalable qui pourrait être assez houleux. Le chef de l'Etat ne se heurterait pas seulement au Sénat mais aussi une partie significative de l'Assemblée nationale. En tout état de cause, la jurisprudence établie par les décisions "Hauchemaille, Larrouturou, Pasqua et Meyet" (Const., art 60) précitées dans le cadre de l'article 89 de la Constitution, autorise le Conseil constitutionnel à la contrôler la régularité des opérations référendaires - sa compétence comprenant désormais les décrets relatifs à la convocation, à l'organisation et à la campagne du référendum - dans le cas où l'irrecevabilité qui serait opposée à ces requêtes risquerait de compromettre gravement l'efficacité de son contrôle des opérations référendaires, vicierait le déroulement général du vote ou porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics.