Le Conseil constitutionnel

§2. le Conseil constitutionnel, juge de l'élection des députés et sénateurs (Const., art. 59)

Article 59 de la Constitution, "Le Conseil constitutionnel statue, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs"

"L'attitude de la troisième législature de la IVe République remplaçant d'autorité onze poujadistes par leurs adversaires devait discréditer à la fois ses bénéficiaires et le système même de la vérification des pouvoirs". La Constitution de 1958 rompt avec la tradition parlementaire de vérification des pouvoirs par les chambres en confiant ce contrôle au Conseil constitutionnel. Notons que l'article 6§1 de la Conv EDH concerne les litiges de caractère "civil" et qu'en raison du caractère politique du contentieux électoral, la Cour européenne a jugé que le Conseil constitutionnel échappe à son contrôle lorsqu'il statue comme juge électoral (CEDH, 21 oct. 1997). Le contentieux électoral demeure en volume l'activité la plus importante du Conseil alors qu'elle est intermittente (plus de 3000 décisions AN et SEN depuis 1959).

Les opération préliminaires

Le Conseil a strictement délimité sa compétence, précisant "qu'il ne peut être valablement saisi de contestations autres que celles dirigées contre l'élection d'un parlementaire" (Cons. const., AN, 12 février 1958), à l'image du Conseil d'Etat déclinant de même sa compétence s'agissant de l'ensemble des opérations électorales y compris des actes préparatoires à l'élection (CE, ass., 11 janvier 1963, Rebeuf, Lebon). Or, saisi du décret convoquant les électeurs, à la suite de la dissolution de l'Assemblée nationale en 1981, le Conseil d'Etat a cru utile de réaffirmer son incompétence (CE, 3 juin 1981, Delmas Lebon). Le Conseil constitutionnel s'est engouffré dans la brèche en acceptant de connaître d'un tel recours et s'est donc déclaré compétent, tout en rejetant la requête au fond. Qualifiée d'exceptionnelle, cette voie de recours n'est ouverte que dans la mesure où l'irrecevabilité "risquerait de compromettre gravement l'efficacité du contrôle par le Conseil constitutionnel de l'élection des députés ou des sénateurs, vicierait le déroulement général des opérations électorales et ainsi pourrait porter atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics" (Cons. const., ELEC 16 et 20 avril 1982). Cette voie de recours concerne les opérations préliminaires et non consécutives à l'élection des parlementaires. Il ne peut ainsi statuer sur la régularité de l'élection des vice-présidents de l'Assemblée nationale. Le Conseil d'Etat à son tour, s'est reconnu compétent pour connaître d'abord de la légalité d'une circulaire du ministre de l'Intérieur relative à la présentation des candidatures à l'élection présidentielle (CE, 28 septembre 1983) puis en 1993 des actes préliminaires aux élections législatives

Le Conseil constitutionnel, juge électoral

La saisine du Conseil constitutionnel

Elle est ouverte dans le délai de 10 jours à compter de la proclamation des résultats par la commission de recensement des votes le lundi soir suivant le de l'élection (le dimanche). Tout électeur de la circonscription ou tout candidat à l'élection peut saisir le Conseil constitutionnel par une requête. Le juge constitutionnel n'examinera que les moyens qui sont soulevés par le requérant et nul autre. Par ailleurs, il sera possible au requérant de développer son argumentation mais non d'invoquer des moyens nouveaux : ils sont irrecevables. Cependant, si le moyen nouveau est d'ordre public, il peut être soulevé à n'importe quel moment de la procédure, comme par exemple le cas d'inéligibilité (Cons. const. AN, 5 juillet 1973).

Les pouvoirs de réformation des comptes de campagne

Le Conseil examine le rejet du compte de campagne d'un candidat prononcé par la CNCCFP. Il n'est pas lié par la décision de cette autorité administrative et peut donc soit l'infirmer, soit la confirmer. Dans ce cas, le candidat est déclaré inéligible pour un an. et s'il était élu, le Conseil annule alors l'élection. Indépendamment de la saisine de la CNCCFP, il peut dès lors que ce grief a été précisé dans la requête contre l'élection, constater la violation des règles de financement et prononcer l'annulation de l'élection. Mais dans l'hypothèse d'un compte de campagne validé par la CNCCFP au sujet d'une élection qui n'est pas contestée ou au sujet de laquelle aucun grief n'a été soulevé par la requête, le Conseil ne dispose d'aucun pouvoir de vérification, lors même que les décisions de la CNCCFP sont de simples décisions administratives.

Section 4 : Le contrôle a priori obligatoire ou facultatif (Const., art. 61)

Article 61 de la Constitution : "Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs. Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation".

§1. Les normes de référence du contrôle de constitutionnalité

Le Conseil constitutionnel a pour mission de faire respecter la primauté de la Constitution au sommet de la hiérarchie des normes. C'est le coeur de son activité et, dans le cadre de l'insertion du droit français dans le droit européen, il constitue la garantie de la préservation du fonds commun des valeurs propres à la Nation par le truchement du contrôle de constitutionnalité, a priori et a posteriori, au bénéfice des citoyens. Il a ainsi à connaître, comme on l'a vu, des traités internationaux et européens qui peuvent inclure des dispositions non conformes à la Constitution (Const., art. 54). Il apprécie, a priori, dans le cadre de l'article 61, et posteriori, dans le cadre de l'article 61-1 et de la QPC, la conformité des lois exclusivement par rapport aux normes constitutionnelles. Il use pour ce faire des techniques spécifiques empruntées au Conseil d'Etat mais aussi aux cours constitutionnelles européennes. Ainsi, par analogies avec le droit administratif, il exerce deux types de contrôle. Celui de la constitutionnalité dite "externe" du texte soumis permet d'assurer le respect des règles de forme, de procédure et de compétence. Celui de la constitutionnalité interne vise les règles constitutionnelles de fond, singulièrement les règles garantissant les droits et libertés fondamentaux issues du bloc de constitutionnalité, qu'il s'agisse de la violation directe de la norme constitutionnelle.

Le "bloc de constitutionnalité"

Disons d'emblée que cette notion de "bloc de constitutionnalité" inventée par Claude Emeri - par référence au bloc de légalité en droit administratif - est critiquée par une partie de la doctrine, qui y voit là un moyen commode pour désigner l'ensemble des normes de référence du juge de la constitutionnalité des lois, le contenant étant simplement défini par le contenu. Elle n'a pas cependant trouvé de solution alternative.

1. Des seules dispositions contenues dans la Constitution de 1958...

En dehors de son préambule, la Constitution de 1958 stricto sensu contient les principes relatifs aux institutions et répartit les compétences entre elles, d'un point de vue technique et procédural, il s'agit pour l'essentiel des règles d'organisation des pouvoirs publics. Si le texte même de la Constitution contient certains droits fondamentaux (Const., art. 2 : laicité, liberté de conscience, principe d'égalité et de non discrimination ; Const., art. 3 : droits civiques ; Const., art. 64 : indépendance de la magistrature ; Const., art. 66 : liberté individuelle et sa protection par l'autorité judiciaire), c'est le Préambule qui en est la source essentielle et, d'un point de vue "qualitatif", leur siège principal.

2. Naissance d'un "bloc de constitutionnalité" avec l'intégration de son préambule

Pendant longtemps, la doctrine fut partagée sur la valeur juridique du Préambule. R. Carré de Malberg lui déniait "toute efficacité de règles de droit positif" tandis que le Doyen Duguit y voyait une loi dès lors que le texte a été voté par une assemblée constituante, le Doyen Hauriou considérant quant à lui que "le texte constitutionnel de la constitution sociale" avait la même valeur que la constitution politique. En 1958, nul n'imaginait cependant qu'insérés dans le préambule de la Constitution, la DDHC de 1789 et le Préambule de 1946 puissent affirmer autre chose qu'un idéal. pour autant, le Conseil d'Etat avait eu l'occasion de reconnaître pleinement la valeur juridique du préambule de la Constitution de 1946 (CE, ass., 18 avril 1947, Jarrigion). au contraire, s'agissant du préambule de 1958, le constituant n'entendait pas lui donner une quelconque valeur juridique. Sous la Ve République, le Conseil d'Etat a pourtant posé la principe selon lequel le Préambule avait la même valeur juridique que le texte de la Constitution (CE, sect., 12 février 1960, Sté Eky). cette solution fut reprise par le Conseil constitutionnel, avec sa fameuse décision dite "Liberté d'association" (Cons. const., du 16 juillet 1971). Par un simple visa (vu la Constitution et notamment son Préambule), il décide qu'il peut opérer le contrôle de constitutionnalité non seulement par rapport au texte de la Constitution, mais aussi par rapport à son préambule et les normes qu'il contient, soit la DDHC de 1789 et le préambule de 1946 (Cons. const., 16 janvier 1982, Loi de nationalisation). Les normes de référence de contrôle du Conseil se sont donc considérablement étendues et, avec elles, le rôle du Conseil constitutionnel depuis 1971, ce mouvement ayant été accéléré par la révision constitutionnelle de 1974 permettant la saisine par 60 députés ou 60 sénateurs.

Elle permettra aussi au Conseil de développer encore sa jurisprudence ouvrant la voie à une construction continue du "bloc de constitutionnalité", entamée en 1971 :

- Le 16 juillet 1971 (Cons. const., 16 juillet 1971, Liberté d'association), le juge constitutionnel a reconnu pour la première fois un principe admis par les lois de la République visées par le préambule de 1946, lui-même visé par celui de la Constitution de 1958 : il lui reconnaît donc la valeur constitutionnelle. Il a donc tranché en faveur de la valeur juridique du préambule ;

- Le 27 décembre 1973 (Cons. const., 27 décembre 1973, Taxation d'office), il renvoie expressément à la DDHC de 1789 pour fonder le principe d'égalité (pourtant reconnu par l'article 2 de la Constitution de 1958, dans sa version d'alors) ;

- Le 15 janvier 1975 (Cons. const., 15 janvier 1975, IVG), le Conseil décide qu'une loi contraire à un traité n'est pas pour autant contraire à la Constitution (Conv. EDH) : les engagements internationaux sont ainsi exclus du bloc formé en principe uniquement de textes nationaux. Par ailleurs, il fait référence, cette fois de façon explicite, au Préambule de la Constitution de 1946 (protection de la santé de la mère et de l'enfant) ;

- Le 16 janvier 1982 (Cons. const., 16 janvier 1982, Nationalisations), il refuse de hiérarchiser les éléments du bloc de constitutionnalité - tous deux consacrés par la Constitution de 1958 - mais les concile (DDHC de 1789 consacrant le droit de propriété et le Préambule de 1946 autorisant les nationalisations).

- Le 19 juin 2008 (Cons. const., 19 juin 2008, Loi relative aux OGM), il déclare que l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement a valeur constitutionnelle.

- notons enfin qu'a été institué en 2008 un comité, sous la présidence de Simone Veil, chargé de réfléchir à s'il y a lieu de compléter les droits fondamentaux garantis par la Constitution et, dans l'alternative de rechercher quels pourraient être les principes nouveaux. Il a conclu par la négative.