Traités et Accords internationaux (Const., art. 52 à 55)

Conformément à l'alinéa 14 du Préambule de la Constitution de 1946 auquel renvoie celui de 1958, "La République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international". Après cet hommage rendu, cette dernière met en œuvre ce principe en s'attachant, dans une certaine mesure, à le moduler au travers du titre VI de la Constitution.

Il comprend deux aspects principaux. Le premier concerne la ratification des traités. Une fois négociée et signée par l'autorité compétente, la ratification confirme l'authentification du traité. L'article 52 de la Constitution prévoit que le Président de la République négocie ; en réalité, c'est le ministère des Affaires étrangères qui se charge de cette tâche ingrate. Cet acte est soumis au contreseing du Premier ministre (Const. art. 19). Et l'article 53 de la Constitution prévoit que certains engagements internationaux sont soumis au Parlement avant leur approbation. L'essentiel est ailleurs : "le principe que la souveraineté nationale appartient au peuple interdit évidemment à ses représentants de l'aliéner, notamment en la transférant à des autorités étrangères ou à des organisations internationales. C'est notamment sur le fondement de ce principe que le Conseil constitutionnel exerce son contrôle sur les traités internationaux". Ainsi, les "conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale" ne peuvent être transférées (Cons. const., n°85-188 DC, 22 mai 1985, §3) qu'il s'agisse de la défense, la monnaie, la justice, la citoyenneté ; les procédures de décision ayant lieu à la majorité. En cas de conflit entre une norme internationale et les normes constitutionnelles, une révision de la Constitution s'impose, conformément à l'article 54 de la Constitution. La Plupart des révisions ont été provoquées par la construction européenne. Enfin, c'est l'article 55 de la Constitution qui régit l'introduction des normes internationales en droit interne, sous réserve de réciprocité - le Conseil constitutionnel refusant de vérifier la conformité des lois aux traités, réaffirmant ainsi la suprématie de la Constitution "au sommet de l'ordre juridique interne" (Cons. const., du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l'Europe).

Section 1 : La ratification des traités par le chef de l'Etat (Const., art. 52)

Article 52 de la Constitution : "Le président de la République négocie et ratifie les traités. Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification."

Alors que le droit international distingue les traités en forme solennelle qui doivent être ratifiés ou approuvés et les accords en forme simplifiée qui entrent en vigueur du seul fait de leur signature, l'article 52 de la Constitution distingue les engagements internationaux du fait  de leur auteur : les traités négociés et ratifiés par le président de la République et les accords internationaux, non soumis à ratification, dont la conclusion est de la compétence du Gouvernement qui tient cependant informé le chef de l'Etat.

La ratification consiste en un acte solennel, postérieur à la signature par lequel l'autorité investie l'authentifie et le rend applicable. Elle peut ne pas intervenir avant plusieurs années ou jamais pour des raisons diplomatiques, politiques. Ainsi, la Conv. EDH signée par la France, le 4 novembre 1950 au palais Barberini à Rome par le ministre des affaires étrangères Robert Schuman, entrée en vigueur le 3 septembre 1953 lors du dépôt du dixième instrument de ratification par le Luxembourg, a été ratifiée en 1974 en période d'intérim présidentiel. En vertu de l'article 52 de la Constitution, c'est donc le chef de l'Etat qui ratifie les traités, avec le contreseing du Gouvernement. Dans les cas énumérés par l'article 53 de la Constitution, notamment, il peut procéder à la ratification qu'après le vote d'une loi par le Parlement. Rappelons que si le traité a des incidences sur le fonctionnement des institutions, peut être mis en œuvre un référendum en vertu de l'article 11 de la Constitution comme ce fut le cas pour le traité autorisant la Grande-Bretagne à entrer dans la Communauté européenne (initiée par le Président Pompidou et Chaban-Delmas le 23 avril 1972, avec 68,3% de "oui") ; pour approuver la ratification du traité de Maastricht sur l'UE (initiée par le président Mitterrand et Pierre Bérégovoy le 20 septembre 1992, avec 51, 04% de "oui") et lors du rejet de la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe (initiée par le président Chirac et Raffarin le 29 mai 2005, avec 54,6% de "non"). En droit, le président de la République peut décider ne pas ratifier même si en pratique et dans l'avant-dernier cas cité, c'est politiquement délicat ou absurde dans la mesure où il il est à l'initiative du référendum. Notons que certains traités contraires à la Constitution, ont entraîné sa révision : ici, aux articles 53-1 de la Constitution, les engagements européens en matière de droit d'asile, et 53-2 de la Constitution, s'agissant de la compétence de la Cour pénale internationale. Enfin, l'"approbation" qui donne effet à l'engagement international est, elle, donnée au Gouvernement, le cas échéant après autorisation du Parlement même si cette notion désigne généralement en droit international les accords en forme simplifiée.

Il faut souligner les limites du contrôle du juge administratif sur l'acte de publication d'un engagement international dont la ratification a été autorisée en vertu d'une loi. Saisi de la légalité d'un décret publiant un traité international, le Conseil d'Etat ne peut examiner sa conformité à la Constitution dès lors qu'une loi a autorisé la ratification du traité. La loi autorisant la ratification ou l'approbation d'un traité fait écran (CE, 8 juillet 2002 Commune de Porta). Si l'acte portant publication d'une convention internationale est détachable de la convention elle-même et peut ainsi être complétement déféré au juge administratif, l'acte de ratification du traité, dont il ne appartient pas de connaître, figure toujours dans la catégorie des actes de gouvernement (CE, 5 février 1926, Dame Caraco).

Section 2 : L'habilitation donnée par le Parlement (Const., art. 53)

Article 53 de la Constitution : "Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'Etat des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées.".

La compétence législative

Pour les traités ou accords énumérés limitativement par l'article 53 comme relevant du domaine de la loi, le vote du Parlement relève, dans une large mesure, du bon vouloir du Gouvernement qui apprécie si les engagements internationaux en question entrent dans l'énumération. A l'inverse, l'Exécutif peut soumettre au Parlement des traités qui ne s'y trouvent pas, comme le traité franco-allemand dit "traité de l'Elysée" en 1963. De même, il peut se dispenser de soumettre les traités d'alliance ou ceux qui concernent le règlement pacifique des différents internationaux : la loi qu'il vote est dans tous les cas une simple habilitation, par laquelle il autorise cette ratification ou cette approbation. A la suite de cette autorisation, l'Exécutif demeure libre de ratifier ou non le traité ou d'approuver ou non l'accord et d'assortir cette ratification ou cette approbation de réserves (à condition que celles-ci soient licites au regard du droit international ; Conv de Vienne 1969, art 19).

Les traités soumis à l'autorisation parlementaire

Ils se voient appliquer la procédure d'examen simplifié (ou abrégée). Lorsque le Conseil constitutionnel a été saisi (Const, art. 54,), afin de savoir si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, le projet de loi autorisant sa ratification ou son approbation ne peut être mis en discussion. Il y a donc un effet suspensif jusqu'à la déclaration du Conseil constitutionnel portant que l'engagement ne contient aucune clause contraire à la Constitution. Lorsque l'assemblée parlementaire est saisie d'un projet de loi autorisant la ratification d'un traité, il n'est pas voté sur les articles contenus dans ces conventions mais uniquement sur le projet de loi d'autorisation. L'assemblée conclut à l'adoption, au rejet ou à l'ajournement. La motion d'ajournement, qui peut être motivée, si elle est adoptée à la fin de la discussion générale, est notifiée au Premier ministre, et la commission présente un nouveau rapport. Environ une loi sur deux a pour objet d'autoriser la ratification d'une convention internationale et l'on voit mal le Parlement examiner dans le détail des dizaines voire des centaines de traités et accords. Surtout, la conduite des relations internationales est une prérogative de l'Exécutif, et l'initiative des lois d'autorisation de ratification appartient au Gouvernement. Pendant longtemps le règlement de la l'Assemblée nationale, à la différence de celui du Sénat, interdisait tout amendement au projet de loi autorisant la ratification d'une convention internationale. Les amendements, s'ils sont désormais procéduralement possibles, ne peuvent porter sur le contenu de la convention internationale. Les amendements y sont donc matériellement impossibles, sauf accord du Gouvernement, et les modalités de discussion sont simplifiées. Le Conseil constitutionnel peut, au moins en principe, être saisi de ces lois. Si une clause d'un traité se révèle contraire à la Constitution, l'autorisation de ratification ne pourra intervenir qu'après révision de la Constitution.

Constitue donc un engagement international qui peut être ratifié qu'en vertu d'une loi, au sens de l'article 53 de la Constitution, une convention internationale touchant à des questions de souveraineté, comme les traités touchant à la compétence législative du parlement. Il en est de même des accords qui "engagent les finances de l'Etat", où le Conseil d'Etat a précisé qu'il fallait entendre par cette formule "les traités qui créent une charge financière certaine et directe pour l'Etat" (CE le 12 juillet 2017). Lorsque les charges financières impliquées par un accord n'excèdent pas , compte tenu de leur nature et de leur montant limité, les dépenses de fonctionnement courant incombant normalement à l'administration, elles ne peuvent pas être regardées comme "engageant les finances de l'Etat", au sens de l'article 53 de la Constitution...