Le Parlement (Const., art. 24 à 33)

Continuité : Ce titre de la Constitution a été peu modifié depuis 1958. En 2008, l'article 24 de la Constitution a été complété d'un alinéa 1er définissant les missions du Parlement. Ses alinéas 3, 4 et 5 plafonnent le nombre de parlementaires et assurent désormais la représentation des Français de l'étranger non plus seulement au Sénat mais aussi à l'Assemblée nationale. La structure bicamérale du Parlement formé de députés et sénateurs élus au suffrage universelle, direct dans un cas, indirect dans l'autre, est maintenue. Quant au statut du parlementaire (Const., art. 25, 26, et 27), il reste assez largement inchangé à l'exception notable des modalités de remplacement automatique des parlementaires devenus ministres. L'article 25 alinéa 3, institue une commission indépendante pour examiner pour avis les projets de découpage électoral. La continuité prédomine également au sujet du régime strict des sessions instauré en 1958 et revu en 1995 (Const., art. 28, 29 et 30) comme du droit d'accès des membres du Gouvernement aux assemblées (Const. art. 31), de l'élection de leur président (Const., art. 32 ou de la publicité de leurs séances (Const., art. 33).

Ruptures. Contrairement aux Républiques précédentes, le Conseil constitutionnel assure la conformité des règles qui gouvernent l'organisation du Parlement à la Constitution. Ces règles s'inscrivent dans une logique de rationalisation du parlementarisme et découlent de dispositions constitutionnelles, organiques, organiques, législatives, des règlements des Assemblées et, bien sûr, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. La Constitution de 1958, contrairement aux Républiques antérieures, est une riche source des règles de fonctionnement des assemblées tout comme les lois organiques qui ont pour objet de préciser l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics (Const., art. 46 et 61 al. 1er). Il faut y ajouter l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Prise en application de l'article 92 de la Constitution aujourd'hui disparu, elle reprend des dispositions antérieures codifiées en 1950 et traite notamment, outre des dispositions traditionnelles (locaux affectés aux assemblées, autonomie financière, responsabilité, responsabilité civile), des pétitions, délégations parlementaires, des commissions d'enquête et de contrôle ou, depuis 2009, de la consultation du Conseil d'Etat sur une proposition de loi. Si elle dispose d'une simple valeur législative, elle fait partie des normes de référence du contrôle obligatoire exercé par le Conseil constitutionnel sur les règlements des assemblées parlementaires. Ces derniers ont une importance capitale et, comme l'écrivait Eugène Pierre au député du XXe siècle, dans son fameux traité :"Le Règlement n'est en apparence que la loi intérieures des assemblées, un recueil de prescriptions destinées à faire procéder avec méthode une réunion où se rencontrent et se heurtent beaucoup d'aspirations contradictoires. En réalité c'est un instrument redoutable aux moins des partis ; il a souvent plus d'influence que la Constitution elle-même sur la marche des affaires publiques". S'il en faut de même sous la IVe République, la Ve République a mis fin à cette situation. Les résolutions tendant à modifier les dispositions des règlements des assemblées parlementaires font l'objet d'un contrôle obligatoire de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel (Const., art. 61 al. 1er) sur saisine du président de l'assemblée concernée.

Section 1 : Le rôle, la composition et le mode d'élection du Parlement (Const., art. 24)

La révision constitutionnelle de 2008 a pour la première fois consacré les missions du Parlement mais surtout plafonné le nombre de députés et de sénateurs élus au suffrage universel et institué une représentation des Français de l'étranger à l'Assemblée nationale.


Article 24 de la Constitution "Le parlement vote la loi. Il contrôle l'action du gouvernement. Il évalue les politiques publiques. Il comprend l'Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder 577, sont élus au suffrage direct. Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder 348, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat."



Le mode d'élection des parlementaires (Const., art. 24, al. 3 et 4)


Les députés sont élus au scrutin direct pour cinq ans tandis que les sénateurs le sont au suffrage indirect pour six ans. On peut regretter que la loi électorale, simple loi ordinaire (Const., art. 34 al. 7), ne soit pas adoptée à une majorité qualifiée et ne puisse être changée au moins 18 mois avant les élections générales.

Le mode d'élection des députés : le scrutin majoritaire uninominal à deux tours

La Ve République a repris la tradition française, interrompue par la IVe République, du scrutin d'arrondissement (sauf sous trois législatures sous la IIIe République en 1885, 1919 et 1927) et qui fut institué sous le Second Empire. Ce sont les décrets du 2 février 1852 qui règlent le jeu électoral. rétablissant le principe du suffrage universel, ils maintiennent cependant les exclusions politiques prévues par la loi du 31 mai 1850. L'abandon du scrutin de liste au bénéfice du scrutin uninominal - inscrit dans la Constitution - ramène l'élection législative à une dimension locale par opposition aux plébiscites d'envergure nationale. Le principe d'un député pour 35 000 habitants est arrêté (261 députés et autant de circonscriptions administratives dites "arrondissement"). Cette représentation entend donc se conformer à la règle "un homme une voix" et l'effectif de l'Assemblée sera révisé en fonction de l'accroissement du nombre d'électeurs.

Depuis l'origine, ce scrutin favorise un lien plus étroit entre le député et "ses" électeurs instaurant une sorte de "prime" à sa personnalité indépendamment de son étiquette. Il rend aussi plus difficile les mouvements d'ampleur nationale de se faire jour, d'où son nom de scrutin "brise-lames". Longtemps honni par les républicains compte tenu des pressions préfectorales qui accompagnaient les élections sous Napoléon III et préférant le scrutin de liste départemental, il retrouvera son utilité à l'occasion de l'épisode boulangiste en 1889 en abandonnant le scrutin de liste favorable à l'émergence de nouveaux courants et en rétablissant le scrutin d'arrondissement.

Le scrutin majoritaire, en permettant que se dégage généralement une majorité à l'Assemblée nationale, constitue à cet égard le "second pilier du régime" de la Ve République (Maurice Duverger) dans la mesure où il assure au chef de l'Etat une majorité parlementaire, même relative. Dans un scrutin à deux tours, les partis doivent s'allier afin de se désister l'un pour l'autre au second en faveur du mieux placé. Encore faut-il qu'ils partagent les "mêmes valeurs" : ainsi faute d'alliés au second tour - et donc de désistement possible, ils sont marginalisés (le parti communiste en 1958 ou le Front national aujourd'hui).

Notons aussi qu'au sein de l'alliance, le parti dominant est surreprésenté par rapport à ses alliés. Le scrutin majoritaire à deux tours favorise ainsi les regroupements et structure le système de partis en deux pôles opposés. Le scrutin majoritaire favorise un choix où les alliances entre partis se nouent avant l'élection, les électeurs connaissent quelle coalition, en cas de victoire, va gouverner.

En 1958, le général de Gaulle a opté pour le scrutin "brise-lames" et voulut empêcher une victoire trop nette de la récente UNR, certes gaulliste, mais trop marqué  par les partisans de l'Algérie française. Il entend aussi épargner la SFIO et accessoirement les modérés. Il écarte donc tout scrutin de liste majoritaire, ce qui n'empêchera pas l'écrasement électoral des socialistes associés au gouvernement (SFIO).

La fixation d'un seuil pour se présenter au second tour des élections législatives.

Ces règles ont évolué dans le sens d'un durcissement conduisant à la bipolarisation de la vie politique française. En 1958, ne peuvent se présenter que les candidats ayant obtenu 5% des suffrages exprimés. Cette règles est aggravé par le législateur qui fixe la barre à 10 % des inscrits (L. n°66-1022 du 29 décembre 1966, art. 4). Son but était d'écarter les candidats centristes d'opposition qui, en se maintenant au second tour, pouvaient gêner les candidats de la majorité. Aux élections législatives de mars 1967, le but est largement atteint mais les électeurs apportent un concours beaucoup moins net que prévu aux candidats de la majorité. 

Après le score médiocre du candidat gaulliste, Jacques Chaban-Delmas, à la présidentielle de 1974 (moins de 15 % des suffrages exprimés), le président Giscard d'Estaing souhaite créer un "parti du président", l'Union pour la démocratie française (UDF), rassemblant centriste et libéraux et pouvant supplanter le RPR. En 1976, le projet initial vise donc la barre des 15% mais, devant les résistances des députés gaullistes, le compromis sera : 12,5% des inscrits (L. n° 76-665 du 19 juillet 1976, art. 1), contribuant à achever, en limitant la plupart des triangulaires la bipolarisation électorale pour de longues années.

Si aucun ne l'emporte dès le premier tour (ballotages), se qualifier pour le second tour nécessite de réunir un nombre de voix au moins égal à 12,5% du nombre des électeurs inscrits dans la circonscription. Il peut donc y avoir non pas deux mais aussi trois (triangulaire) voire quatre candidats (quadrangulaire) au second tour des élections législatives. Ce sont au total 7882 candidats qui se sont affrontés dans 577 circonscriptions pour le premier tour des élections législatives de 2017 (soit 13 candidats par circonscription en moyenne). Seuls quatre candidats ont été déclarés élus dès le premier tour. Dans les 573 circonscriptions restantes, un second tour a eu lieu. Une seule triangulaire a été observée, dans la première circonscription de l'Aube, contre 34 triangulaires en 2012. Le taux d'abstention a atteint un niveau record de 51, 29%, inédit pour les élections législatives sous la Ve République.

L'introduction d'une dose de proportionnelle pour les élections législatives ? Le bref retour - jusqu'en 1988 - à la proportionnelle (L. n°85-690, 10 juillet 1985), en vue des élections législatives de mars 1986 s'est opéré dans le cadre du département. La rupture de l'alliance du PS avec le PCF rendait délicats les désistements dans le cadre du scrutin majoritaire à deux tours. En outre, le choix du département, en donnant une prime aux forces politiques les plus importantes, s'opérait au détriment des communistes dans les départements comptant peu de députés. Les élections législatives de mars 1986 se sont déroulées intégralement au scrutin proportionnel départemental à un seul tour, chaque département élisant de 2 à 24 députés. En portant à l'Assemblée nationale une majorité de droite, ces élections ont provoqué la première cohabitation de la Ve République. Les communistes perdent neuf sièges et le FN, pour la première fois depuis 1958, rejoint le Palais Bourbon, et fait jeu égal avec le PCF, en obtenant 35 sièges. Le changement de scrutin décidé par François Mitterrand est ensuite annulé par Jacques Chirac pour les élections législatives de 1988 et suivantes. En 1951, avec un réalisme partagé par tous, les camps F. Mitterrand déclarait devant le congrès de l'UDSR : "Je n'y mets point d'élément de doctrine. Le mode de scrutin que je choisi doit résulter d'une opinion politique. En effet, il y a un certain nombre de points qui nécessitent cette opinion. D'abord, quel est l'intérêt de la Nation ? Ensuite, quel est l'intérêt de la majorité à laquelle j'appartiens ? Enfin, quel est l'intérêt du parti auquel j'adhère ? Et c'est quand j'aurais répondu à ces trois questions que je déterminerai mon choix".

En 2012, la commission Jospin a proposé d'introduire, après la commission Balladur en 2007, une part de représentation proportionnelle à l'Assemblée nationale. Bien qu'elle ait été la 48e proposition du candidat Hollande, l'introduction d'une part de proportionnelle à l'Assemblée nationale a été abandonnée sous son quinquennat ; et a à nouveau été proposée par le Président Macron le 3 juillet 2017 à Versailles. Notons enfin que si le scrutin majoritaire favorise à l'Assemblée nationale la création d'une majorité, il n'exclut pas sa division (de 1976 à 1981) ou son rétrécissement progressif (de 2012 à 2017) mais demeure le meilleur moyen de sa cohésion originelle.