Le Gouvernement (Const., art. 20 à 23)

Il faut remonter à l'Empire pour voir le "Gouvernement" strictement identifié au pouvoir exécutif. Les autres Constitutions, en particulier celles de 1875 et de 1946, ne faisaient pas état du Gouvernement, mais le saisissaient dans ses relations avec les autres pouvoirs publics constitués. Il fait l'objet du titre III de la Constitution de 1958, après le président de la République, mais apparaît dans une quinzaine d'autres articles. Ce titre III définit le rôle ainsi que certaines d'autres articles. Ce titre III définit le rôle ainsi que certaines compétences du Gouvernement et du Premier ministre (Const., art. 20 à 22) et fixe le statut de ses membres (Const. art. 23). Pour autant, on analysera également les autres dispositions de la Constitution qui ont trait au Gouvernement.

Section 1 : Le Gouvernement (Const., art. 20)

Art. 20 : "Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50."

La formulation de l'article 20 alinéa 1er a été longtemps opposée au général de Gaulle par son futur successeur (François Mitterrand) qui lui reprochait de sortir du simple rôle d'arbitre inscrit à l'article 5 de la Constitution... Ces débats sémantiques sont devenus vains après l'épreuve de l'alternance politique de 1981 et l'admission dans les esprits de la prééminence présidentielle, en dehors des textes, même si la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n'a pas levé l'ambiguïté.

Les Compétences du Gouvernement

Elles concernent l'administration, la force armée et d'autres attributions significatives.

L'administration de la force armée 

L'administration comme l'armée sont subordonnées à lui en démocratie et mettent en oeuvre sa politique, sous réserve des compétences du chef de l'Etat en matière de Défense. Au surplus, l'ordonnance du 7 janvier 1959 indique que le premier ministre exerce la direction générale et militaire de la Défense nationale. Le premier ministre et le Gouvernement peuvent ainsi compter sur des structures permanentes. Fort d'une centaine de collaborateurs permanents, sous l'autorité d'un secrétaire général, le Secrétariat général du gouvernement (SGG), véritable mémoire de l'Etat, le "greffier de la République", assure la continuité de l'action gouvernementale et assiste juridiquement le Premier ministre. Outre la préparation technique des Conseils des ministres en liaison avec la présidence de la République et le Secrétaire général de l'Elysée, il intervient dans l'élaboration des projets de lois et de règlement en veillant au respect des procédures et à la perfection juridique des textes, de leur conception à leur adoption et publication. Lorsque le Conseil constitutionnel est saisi (Const., art. 61 al. 2), le SGG est un interlocuteur du Gouvernement es présentant les observations de ce dernier sur le recours en inconstitutionnalité de la loi. Dans le cas des décrets pris en Conseil d'Etat, le SGG vérifie que le texte ne fait courir aucun risque d'annulation, et il veille à ce que les décrets d'application des lois soient pris dans un délai raisonnable. Le secrétaire général reçoit délégation de signature du premier ministre de tous actes, arrêtés et décisions à l'exclusion des décrets. Neuf conseillers d'Etat se sont succédés au poste de secrétaire général du Gouvernement sous la Vème République.

Le Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI), créé en 1948, avait pour mission d'arrêter techniquement les instructions des représentants français au Conseil des ministres et de préparer la transposition dans l'ordre juridique interne des directives communautaires. Le SGCI a progressivement été appelé à couvrir l'ensemble des domaines définis par le treité sur l'Union européenne, à l'exception de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui est la compétence du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, pour autant que cette politique ne fasse pas appel à des instruments communautaires. L'appellation qui lui avait été donné à l'origine ne rendait donc plus compte de la réalité de ses attributions. Il est ainsi devenu le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE par décret du 17 octobre 2005), avec à sa tête un administrateur civil.

Fort d'environ un millier d'agents, le Secrétariat général de la Défense national, devenu en 2009 secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN par décret du 24 décembre 2009), prépare les Conseils de défense, présidé par le chef de l'Etat, assure l'information du Gouvernement et des administrations sur les questions de défense et de sécurité nationale. Il joue le rôle de trait d'union entre le Gouvernement et le président de la République. Le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale est un conseiller d'Etat.

D'autres services sont rattachés au Premier ministre : en matière de communication gouvernementale, le service d'information du gouvernement (SIG), et dans une moindre mesure opérationnelle, la Documentation française, le Journal officiel. Une série de services relatifs à la fonction publique lui sont de même rattachés (la direction générale de la fonction publique, l'ENA, les instituts régionaux d'administration). Enfin, une constellation d'organismes comme le Commissariat général au plan, la délégation à l'aménagement du territoire et divers observatoires lui permettent de prévoir et d'agir en conséquence.


Les autres compétences du Gouvernement


Le Gouvernement est habilité à saisir le Conseil constitutionnel pour lui demander de constater l'empêchement du chef de l'Etat et assur collectivement l'interim en cas d'empêchement du président du Sénat. Outre ces prérogatives d'usage, à titre exceptionnel, il peut se substituer pour un temps déterminé au Parlement dans le domaine législatif par Ordonnances (Const., art. 38) et, dans le domaine financier, par ordonnances spéciales (Const., art. 47 et 47-1). Seules les ordonnances prises en application de l'article 74-1 de la Constitution constituent une délégation permanente du pouvoir législatif. Enfin, le gouvernement peut user, en cas de crise grave, des pouvoirs de crise, état de siège (Const., art. 36) et état d'urgence (Loi du 3 avril 1955, relative à l'état d'urgence).

Section 2 : Le Premier ministre (Const., art. 21)

Article 21 "Le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. Il peut dékéguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Il supplée, le cas échéant, le président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l'article 15. Il peut à titre exceptionnel, le suppléer par la présidence d'un Conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé."

La direction du Gouvernement

Après Richelieu et Mazarin portant le titre de "principal ministre", Louis XIV écrivit dans ses Mémoires : "Je résolus sur toutes choses de ne point prendre de Premier ministre rien n'étant plus indigne que de voir d'un côté toutes les fonctions et de l'autre le seul titre de roi". Le titre fera l'objet, tout au long de son histoire, de contestations, Louis XV suivant les préceptes de son prédécesseur puis, après la Révolution, Napoléon... La Restauration de 1814 devait confirmer cette éclipse historique souhaitant empêcher la formation d'un cabinet à l'anglaise : "c'est ma volonté qui doit tout faire" (Louis XVIII). Pourtant c'est sous la Restauration qu'apparait de façon coutumière- et intermittente - un "président du Conseil" (le Conseil des ministres étant en droit présidé par le chef de l'Etat dont le rôle ira s'affermissant avec le (développement du parlementarisme). Sous la IIIe République, les lois constitutionnelles de 1875 l'ignorent, aucun ministre n'étant distingué de ses voisins. en fait, le président du Conseil tend à personnifier "toute la force gouvernementale" (Poincaré) mais aussi sa faiblesse... Il ne dispose d'aucun pouvoir propre et n'est que le primus inter pares au sein du Gouvernement. C'est sa personnalité, le cas échéant, qui impose la fonction (Gambetta, Waldeck-Rousseau, Clémenceau, Briand, Poincaré, Tardieu, Blum). Il ne dispose d'un embryon de services propres qu'au lendemain de la guerre (parfois victimes de coupes budgétaires !) et de services "pleins" qu'à partir de 1934.


Sous la IVe République, le président du Conseil reçoit sa consécration constitutionnelle sans pour autant présider en droit le Conseil des ministres, attribution formelle du chef de l'Etat. Le premier ministre, dans son titre et la plénitude de ses pouvoirs n'apparaît comme chef authentique du Gouvernement et des ministres qui le compose qu'en 1958. Et il découle de l'article 8 de la Constitution que le chef de l'Etat nomme librement le Premier ministre. sur ce point, on a vu que ses prédécesseurs disposaient toutefois sous les IIIe et IVe Républiques d'une capacité d'intervenir dans cette nomination revenant cependant en dernier lieu à l'assemblé. la nouveauté est que le chef de l'Etat ne prend aucun avis et surtout que le Gouvernement existe juridiquement dès sa nomination.

Un véritable chef de gouvernement sous la Ve République

"Le premier ministre dirige l'action du gouvernement" (Const., art. 21) qui "détermine et conduit la politique de la Nation" (Const., art. 20). C'est en son nom qu'il parle notamment lorsqu'il présente son programme ou engage sa responsabilité devant l'Assemblée nationale. Certes, l'autorité qu'il exerce sur les ministres est politique et non juridique n'étant pas le supérieur hiérarchique des ministres. Mais elle l'autorise à coordonner, par voie de circulaire, la méthode et le rythme de travail et surtout à arbitrer entre les ministres en cas de conflits ou surtout lors de la préparation du projet de loi de finances ("lettre de cadrage" et "lettres-plafonds"). C'est à lui qu'il incombe de faire respecter la solidarité gouvernementale et d'apparaître comme le coordinateur de la majorité parlementaire ou son chef en période de cohabitation.

Le premier ministre dispose d'un cabinet comprenant une soixantaine de membres officiels - et officieux -, dirigé par un directeur de cabinet et composé de conseillers techniques. Il est chargé de centraliser l'information, de suivre les dossiers de chaque ministère pour le compte du chef du gouvernement. Il est aussi assisté d'un cabinet militaire. Le premier ministre peut ainsi compter sur des structures permanentes.

Le chef d'Etat major du Président de la République

Dès lors que le Président de la République agit normalement par le relais du Gouvernement s'il dispose d'une majorité parlementaire, même incertaine, le Premier ministre apparaît comme le "chef d'Etat major" du Président de la République, (René Capitant, 1963), c'est à dire un exécutant de sa volonté politique, mais participant aussi - certes inégalement - à sa conception. Ici encore, le quinquennat a sensiblement accentué cette tendance, comme en témoigne la formule récemment employée de "simple collaborateur" pour qualifier le Premier ministre.

Le "bouclier" ou le "fusible"

Le premier ministre peut aussi faire office de "bouclier" voire de "fusible" du président de la République, selon d'ailleurs une tradition monarchique ressuscitée sur le plan de la littérature populaire par Alexandre Dumas et ses trois mousquetaires : le roi Louis XIII est naturellement bon, le cardinal Richelieu, foncièrement mauvais... Le peuple aime son roi mais déteste son principal ministre. L'imaginaire n'est pas ainsi étranger au droit constitutionnel. Typique fut ainsi la situation de Raymond Barre de 1978 à 1981, endossant l'impopularité du président Giscard d'Estaing, ou plus clairement Alain Juppé en plaine crise sociale, au milieu des années 1990, assumant celle du président Chirac... Dans le même esprit romanesque, la dissolution de l'Assemblée nationale de 1997 fut parfois attribuée à l'entourage du président de la République et son échec, à la mauvaise politique de son Premier ministre... Celui-ci peut aussi se défausser sur son Premier ministre (affaire du Rainbow Warrior sous le gouvernement de Laurent Fabius qui provoqua la démission du ministre de la Défense, Charles Hernu, en 1985) ou, selon la technique de la passe en arrière, démissionner ses collaborateurs directs (affaire Habache en 1992 qui provoqua, alors que Roland Dumas était ministre des affaires étrangères, le départ du secrétaire général du Quai d'Orsay), ou apparaître comme Jacques Chirac dans l'affaire du contrat première embauche (CPE) en 2007 comme l'ultime recours... C'est pourquoi le président Sarkozy a pris le risque de s'afficher comme "un président qui gouverne", mais a fait perdre le charme du romanesque de la légende des Trois mousquetaires, et après lui, François Hollande, "président normal".

Il est cependant des "chefs d'Etat-major" qui ont fait preuve d'une certaine autonomie à l'endroit du chef d'Etat, tentant même à "déterminer" la politique de la Nation. Ces expériences n'ont pas été toujours concluantes pour leurs auteurs comme on l'a vu, quoique durables. Hormis le cas contesté de Georges Pompidou à partir de 1965, devant apparaître à terme comme un rival du général de Gaulle, d'autres cas sont plus avérés : Jacques Chaban-Delmas, tentant à partir de 1969 d'instaurer "la nouvelle société", devait être remercier par Georges Pompidou en 1972 quelques jours après avoir reçu la confiance de l'Assemblée ; Jacques Chirac, Premier ministre du Président Giscard d'Estaing à partir de 1974 démissionnant deux ans plus tard ; Michel Rocard, Premier ministre de François Mitterrand à partir de 1988, démissionné en 1991. Et enfin Manuel Valls, alors Premier ministre du président Hollande, qui annonce en décembre 2016 sa candidature aux primaires de la gauche en vue de l'élection présidentielle de 2017, démissionnant le lendemain, et apparaissant, sous la Ve République comme le premier Premier ministre à s'être présenté à la place du président sortant, hors période de cohabitation.


Le responsable de la défense nationale


Si on a déjà noté la primauté de fait du chef de l'Etat (Const. 15), le comité Vedel a proposé, sans succès, en 1993 comme le comité Balladur en 2008, d'en tire les conséquences juridiques en proposant de faire du Premier ministre le responsable de l'organisation de la défense nationale. Il est le garant de l'action gouvernementale dans le champ de la défense et de la sécurité nationale. Il dirige l'application de l'ensemble des décisions prises en conseil de défense et de sécurité nationale. Il dispose de l'administration et de la force armée et assume devant le Parlement, avec les ministres concernés, la responsabilité des différentes politiques qui concourent à la sécurité nationale. Il s'appuie sur le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui coordonne la préparation et s'assure de la mise en œuvre des mesures concourant à la stratégie de sécurité nationale.

Le détenteur du pouvoir réglementaire

La Constitution a fait du Premier ministre le détenteur du pouvoir réglementaire de droit commun (Const., art 21 et 37) - sous réserve de la compétence d'attribution du chef de l'Etat (Const., art. 13). En vertu de l'article 21 de la Constitution - mais aussi de la tradition du droit public français -, c'est le Premier ministre qui dispose du pouvoir réglementaire général, ses décrets sont contresignés par le ou les ministres responsables. L'étendue du pouvoir réglementaire général, c'est à dire de droit commun, est définie par l'article 37-1 de la Constitution. Sur ce point, il est utile de signaler qu'il n'existe pas (plus) de différence entre les règlements dits "autonomes" (Const., art. 37-1) et ceux dits 'd'application" (Const., art. 21) : leur régime juridique est identique dès lors que tous les règlements sont des actes administratifs, soumis au contrôle du juge administratif. Le Gouvernement a les moyens de protéger ce "domaine" (Const., art. 37 al. 2 et art. 41).


Les autres pouvoirs attribués par la Constitution


La Constitution confie au Gouvernement des pouvoirs (Const., art. 20), qui sont exercé par le chef du gouvernement au nom de celui-ci. Par ailleurs, il dispose de l'initiative des lois concurremment avec les membres du Parlement (Const., art. 39), et il partage également le droit d'amendement (Const., art. 44).