Le Président de République (Const., art. 5 à 19)

"C'est donc du chef de l'Etat, placé au-dessus des partis, (...) que doit procéder le pouvoir exécutif" déclarait le général de Gaulle lors de son discours de Bayeux en 1946. Il résume l'esprit qui anime la Constitution de 1958. Le chef de l'Etat passe du titre V dans la Constitution de 1946 - derrière le Parlement - au titre II en 1958, après le titre Ier consacré à la souveraineté. Il est désormais, pour reprendre l'expression imaginée de Michel Debré, la "clef de voûte" des institutions au sens où le chef de l'Etat est l'élément unique qui permet de tenir et d'assurer la cohésion de l'ensemble de l'édifice constitutionnel. ce changement protocolaire témoigne à lui seul de la nouvelle conception du chef de l'Etat, qui s'observe tant du point de vue de son mode d'élection élargi en 1958 que des pouvoirs non partagés qui lui sont désormais attribués, c'est à dire sans le contreseing du Premier ministre et du Gouvernement (Const., art. 19).

Malgré sa fonction fort ambiguë d'arbitre (Const., art. 5), l'élection au suffrage universel direct (Const., art. 6 et 7) et le phénomène majoritaire achèveront de construire la stature d'un monarque populaire "au centre du pouvoir". L'exercice de son pouvoir est cependant largement conditionné par le soutien d'une majorité parlementaire qui naît en 1962 et qui est désormais presque assuré par le quinquennat et la quasi simultanéité des élections présidentielles et législatives - sauf dissolution, décès ou démission du président de la République.

Pourtant, la Constitution ne dit rien en droit de son pouvoir réel et aucune modification substantielle de la Constitution n'a été opérée dans ce sens. Certes, les actes du président de la République autres que ceux prévus aux articles 8 (1er al), 11, 12, 16, 18, 54, 56 et 61 sont contresignés par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables. Mais la distinction entre les actes présidentiels non soumis au contreseing (dits "pouvoirs propres") et ceux qui le sont (dits "pouvoirs partagés") avec le premier ministre est sans effets dès lors que le chef de l'Etat dispose d'une majorité parlementaire. C'est en vain que, pour mettre fin au décalage entre les textes et la pratique le comité Balladur avait proposé en 2008 d'inscrire dans la Constitution que le Président de la République déterminait la politique de la Nation que le Gouvernement conduisait. Il avait aussi envisagé d'assurer la concomitance des élections présidentielles et parlementaires en cas de décès ou de démission du chef de l'Etat pour circonvenir le "spectre" de la cohabitation écartée en principe par le quinquennat. Mais cette proposition visant à mettre fin au bicéphalisme apparent de l'exécutif n'a pas été suivie et a suscité aussi une vive réticence des assemblées parlementaires, d'autant qu'une cohabitation demeure possible. Quand au statut civil et pénal du chef de l'Etat, il demeure marqué par l'irresponsabilité.

Section 1 : La Fonction présidentielle (Const., art. 5)

Article 5 de la Constitution "Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire, du respect des accords de Communauté et des traités."

"Qu'il existe, au-dessus des luttes politiques, un arbitre national, élu par les citoyens qui détiennent un mandat public, chargé d'assurer le fonctionnement régulier des institutions, ayant le droit de recouvrir au jugement du peuple souverain, répondant, en cas d'extrême péril, de l'indépendance, de l'honneur, de l'intégrité de la France et du salut de la République" : tout est dit par le général de Gaulle lors de son discours du 4 septembre 1958 prononcé Place de la République à Paris pour présenter au peuple le projet de Constitution pour la Ve République.

Le gardien de la Constitution

En 1958, cette mission pouvait paraître essentielle et renvoie aux pouvoirs dont il dispose pour accomplir comme l'usage des pouvoirs exceptionnels en situation de crise (Const., art. 16), la nomination de trois membres dont son président et la saisine du Conseil constitutionnel (Const., art 56 et 61). A ce titre, il est fréquent que le chef de l'Etat le saisisse en vertu de l'article 54 de la Constitution s'agissant des traités internationaux. A onze reprises, le Conseil constitutionnel a été saisi par le Président de la République sur ce fondement. A six reprises, une contrariété avec la Constitution a été identifiée, ce qui a conduit à une révision de la Constitution. Quant à la saisine au titre de l'article 61 alinéa 2, acte plus rare, seuls François Hollande, le 25 juin 2015 l'a opérée concernant la loi relative au renseignement (Cons. const., DC, 23 juillet 2015) ; et Emmanuel Macron, le 13 mars 2019, au sujet de la loi visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations (Cons. const., DC, 4 avril 2019). Le fait pour le Président de la République de s'abstenir d'user de la faculté qu'il tient du deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution de déférer une loi relative à la sécurité au Conseil constitutionnel aux fins d'en faire examiner la conformité à la Constitution est un acte de Gouvernement, indissociable à l'ensemble de la procédure législative. Il touche ainsi aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels et échappe par là même à la compétence de la juridiction administrative (CE, réf., 7 novembre 2001, M Tabaka). En matière constitutionnel, dans la mesure où le Conseil constitutionnel n'adopte pas d'interprétation contraire ou, plus simplement, se déclare incompétent, le Président de a République dispose d'un monopole. Ainsi, c'est l'interprétation gaullienne qui a prévalu quant au recours à l'article 11 pour réviser la Constitution. Il en va de même pour son refus de convoquer le Parlement en session extraordinaire en mars 1960. Comme il l'indique au président de l'Assemblée nationale de l'époque Jacques Chaban-Delmas, son rôle est de "faire respecter l'esprit des institutions" ainsi que le "fonctionnement régulier des pouvoirs publics, que j'ai la charge d'assurer, en vertu de la volonté du peuple et aux termes de la Constitution" (lettre du général de Gaulle du 18 mars 1960). Dans le même esprit, c'est l'interprétation du président Mitterrand de l'article 13 de la Constitution et son refus de signer les ordonnances initiées par le gouvernement de Jacques Chirac qui a prévalu en 1986 sous la première cohabitation. Cependant, la montée en puissance du Conseil constitutionnel depuis les années 1970 a évidemment limité le rôle de gardien du chef de l'Etat.

Un arbitre, garant des intérêts fondamentaux de la Nation

Ce mot est susceptible de deux lectures : l'une se fondant sur les dispositions de l'article 20 de la Constitution ("le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation"), voit dans le chef de l'Etat la confirmation traditionnelle de son rôle, contre toute tentation de "pouvoir personnel" ; l'autre, au contraire, consacre un rôle nouveau dont découlent ses nouvelles prérogatives. et le débat sémantique s'est longtemps porté sur la signification du mot "arbitre", la substance du rôle du président de la République" selon la formule de Raymond Janot, un des auteurs de la Constitution de 1958 en tant que Secrétaire général du Conseil d'Etat et chargé de mission auprès du Président du Conseil. Cette expression est le fuit du compromis de 1958 entre de Gaulle et les ministres d'Etat, une sorte de formule conciliaire, qui peut se lire dans les deux sens.

En juin 1958, la première mouture du titre consacré au Président de la République - et placée en tête de la Constitution, avant la souveraineté - est ainsi rédigée : "Le président de la République assisté du Gouvernement, il définit l'orientation générale de la politique intérieure et extérieure du pays et en assure la continuité. Il prend des initiatives nécessaires pour que les pouvoirs publics puissent remplir leurs missions respectives dans l'intérêt de la nation et dans le respect de la présente Constitution." On le voit, le Gouvernement a un rôle d'assistance et le texte de juin 1958 fait du chef de l'Etat l'inspirateur de l'orientation de la politique générale. Ce texte fut considéré comme inacceptable par Guy Mollet et Pierre Pflimlin. La formule finale de l'article indique que "Le président de la République assure par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics conformément à la Constitution". Guy Mollet considère alors que le comité a écarté l'idée d'un président tout puissant et adopté celle d'un chef de l'Etat "essentiellement chargé d'assurer la séparation de l'équilibre des pouvoirs". Pour de Gaulle, l'arbitrage est une prise de distance avec les problèmes de détails tandis que, pour les deux ministres d'Etat, le président est un arbitre au sens sportif... C'est la première interprétation qui s'est imposée au fil des ans.

Afin d'illustrer une situation où le Président de la République "arbitre", l'échange de lettres entre le Président Mitterrand et Valéry Giscard d'Estaing, ancien Président de la République, au sujet de la convocation de ce dernier par la commission d'enquête parlementaire sur les "avions renifleurs", les 10 et 29 aout 1984, est souvent cité en exemple : le président Mitterrand se fonde sur les articles 5, 18 et 68 de la Constitution pour disposer qu'aucun président en exercice ou pas exercice ne peut être convoqué par le Parlement ou l'une de ses commissions d'enquête, à se prononcer sur des actes commis pendants sont mandat.

La Haute cour (Const., art. 67 et 68)

"Si le roi tue de sa main un ministre, on peut, à la rigueur, s'en prendre au Premier ministre. Mais si le roi tue le Premier ministre, personne n'est responsable", affirmait la doctrine anglaise, rappelant ainsi que la personne du roi était inviolable. en République et dans un Etat de droit, l'irresponsabilité pénale du chef de l'Etat peut-elle s'analyser de la même manière ? Pour les chefs d'Etat, la question est résolue de manière différente selon qu'il s'agit d'une monarchie ou d'une République. Dans les monarchies constitutionnelles, à l'image de la Grande-Bretagne, la personne du Prince est inviolable et bénéficie d'une immunité totale, aussi bien pénale que civile (Const. espagnole., art. 56-3). Dans les Républiques parlementaires, la nécessaire protection juridictionnelle du président repose sur des principes communs, afin d'éviter que la fonction ne soit atteinte par des plaintes abusives. Ainsi, l'irresponsabilité pour les actes "accomplis en qualité de président de la République" le met à l'abri de toute mise en cause de sa responsabilité pénale pour des faits liés à sa fonction, à l'exception de la haute trahison ou de la violation délibérée de la Constitution, mais aussi pour des infractions de nature pénale rattachables à l'exercice de ses fonctions. Par exemple la Constitution autrichienne distingue deux procédures, qui correspondent en réalité aux deux types d'actes que nous avons distingués, l'une applicable aux "violations" de son texte et l'autre l'exercice de ses fonctions". Dans les deux cas précités, le président de la République est alors jugé par la Cour constitutionnelle. En Allemagne, le Bundestag ou le Bundesrat peuvent mettre le président fédéral en accusation devant la cour constitutionnelle fédérale pour violation délibérée de la loi fondamentale ou d'une autre loi fédérale. La demande de mise en accusation doit être présentée par un quart au moins des membres du Bundestag ou un quart des voix du Bundesrat. La décision de mise en accusation doit être prise à la majorité des deux tiers des membres du Bundestag ou des deux tiers des voix du Bundesrat.

Prenant la suite de l'ancien article 68, le titre IX comprend depuis la constitutionnelle du 23 février 2007, les articles 67 et 68 qui réorganisent l'irresponsabilité pénale du président de la République. Il est issu d'un long débat, à la fois juridique et politique, lié à la mise en cause pénale du Président Chirac, et de la controverse qui s'est développée autour de la lecture de l'article 68 de la Constitution à partir de 1999.

C'est pourquoi, une commission de réflexion présidé par le Pr Pierre Avril et constituée par décret (Décr. n°2002-961, 4 juillet 2002) a été invitée, par le président Chirac, à formuler des propositions sur le statut pénal du chef de l'Etat. Ce sont ces propositions qui ont partiellement inspiré la loi  constitutionnelle du 23 février 2007, votée quelques semaines avant les élections présidentielles et mise en œuvre par le législateur organique le 24 novembre 2014.